Aduanas en el Perú: fusión y confusión (página 2)

En cuanto al tema del funcionario, del elemento humano,
en lo que llamaremos Tributos
Internos se aplicó una política de personal que
suponía la contratación de cuadros previa evaluación, dotarles de cursos de
especialización y finalmente el otorgamiento de una buena
remuneración para evitar actos de corrupción. Sin embargo, no es un secreto
para nadie que en la regencia fujimontesinista dicha entidad,
como casi todo el aparato estatal, se utilizó como
mecanismo de presión
política a través del denominado "RUC Sensible", y
operativos dirigidos a los enemigos del régimen, pero esa
es otra historia y si
me preguntan solo diré que por un momento el sistematizar
una entidad, diseñada pe se para lograr objetivos
nobles, de un modo u otro también puede servir para causar
daño a
través de la inequidad, la diferencia estriba en que
aquí las huellas son mas indelebles, más
difíciles de ocultar. En el mismo rubro, personal,
Aduanas si que
traía un legado bastante oprobioso por decir lo menos dado
que durante los años 70 y 80 la falta de una
política de personal en general de todo el Estado, que
hasta ahora se mantiene (recordemos que pese a los esfuerzos de
homologar técnicamente las remuneraciones en
el sector
público, ello todavía no se produce) y la
excesiva carga que se puso en los hombros del servicio
aduanero generó una comunidad
intrínseca entre el contrabando
que fue asumido como un mal necesario dado que era "un problema
social".

Ciudades enteras como Tacna, Puno y Tumbes asumieron que
el tráfico informal de mercancías era una forma
"natural" de supervivencia, que decimos "supervivencia", en
realidad era una forma de vida y bastante cómoda por cierto.
Allí el servicio aduanero, como en otros muchos rubros que
por situaciones populistas no tenían cuando cambiar, no se
daba respuesta articulada al verdadero problema social y
económico que se generó, no solo para esas zonas
sino para toda la nación.

En Tacna, recuerdo bien este episodio porque en una
asignatura del colegio secundario allá por el año
1982 se nos envió a la Aduana a hacer un
trabajo sobre
el contrabando. Pues con la curiosidad propia de la edad pedimos
audiencia con el Administrador y
mas rápido que inmediatamente salió y en los
pasillos del vetusto local nos dijo en tono casual: ¿de
donde son ustedes? – "…de Tacna, señor". "Ah,
bueno, deben saber que el contrabando es muy difícil de
controlar porque es un problema social". "Acá todo el
mundo vive del contrabando, de una manera o de otra", dijo sin
inmutarse. Y esa fue toda nuestra primera
(¿ingrata?)experiencia con el tema.

– "Humm…"- nos preguntábamos casi musitando
– "¿Cómo se hace para ser aduanero?" –
Creo que el que preguntó fui yo.

– "Los bravos tienen todos varias casas, carros,
mujeres…plata, mucha plata." Decía el gordo
Bailetti, en referencia a los aduaneros. Así regresamos al
colegio con poco en civismo escolar pero mucho en enseñanza.

El estigma de la corrupción institucionalizada por el tema
de contrabando se acendró en el servicio aduanero. Ello no
era un secreto para nadie. Esa pesada herencia, porque
el episodio citado fue hace 25 años, fue difícil de
digerir y expulsar, solo después de la apertura que se
produjo a inicios de los noventa con el esquema de
Superintendencia se lograban avances importantes como restablecer
en buena medida el principio de autoridad, la
implementación de adecuados mecanismos de control, la
estandarización de procedimientos en
general y del perfil profesional del servidor,
mejorando la imagen mellada de
la entidad. Para después producirse el advenimiento de la
fusión
y en ese aspecto (del personal) producirse una suerte de "ghetto"
en el que los funcionarios de tributos internos prefieren no
mezclarse ni siquiera físicamente. Es mas, a nivel de
destaque o reasignaciones por ejemplo, se sabe que los
funcionarios de SUNAT evitan ser asignados a las plazas de
naturaleza
aduanera, llámese propiamente controles aduaneros. Y si
van luego lo hacen con el compromiso de volver, para que "no se
vea" como que están siendo enviados al averno. O el caso
del contrato de
personal de control de aduanas para lo cual se han firmado
contratos de
locación de servicios, lo
que en la práctica significa que se viole la ley o por lo
menos exista un gran riesgo dado que
la función
pública es indelegable. Así como no podemos
imaginar al Ministerio del Interior contratando personal civil
para asumir la función pública de reprimir el
delito, con el
mismo razonamiento no es admisible que el personal de apoyo a las
actividades de control aduanero estén bajo ese
régimen privado y por ello no pueden revisar siquiera una
maleta y menos autorizar un acta de incautación o comiso
sin ser pasibles de ser procesados por delito contra la Administración
Pública.

Retomemos entonces el tema de la fusión, y para
ellos resulta necesario esbozar algunas de las falencias del
nuevo híbrido, y específicamente en materia
aduanera el tema tiene para largo dado que el Perú es un
país eminentemente informal, que poco a poco va dando
pasos hacia una cultura de la
formalidad pero no a la velocidad que
quisiéramos y que lejos de las buenas intenciones, de la
velocidad que impone la sociedad
contemporánea. Debemos observar e imitar en mucho a las
aduanas que mejor funcionan como la aduana Norteamericana (US
CUSTOMS), la aduana española en Europa, o en la
región la aduana mexicana. Se requiere de romper esa
cultura del secreto – por la cual los intendentes de
aduanas, por ese rezago de su constitución de naturaleza casi
monárquica , se convierten en una suerte de cardenales, o
sumo pontífice que llega a sesgar la
administración aduanera haciendo que los cuadros
inferiores no tengan en si autonomía en sus criterios de
opinión técnica aduanal por ejemplo- , la falta de
especialización de los cuadros aduaneros, se debe pedir
una atención presupuestal importante y tener
como termómetro del progreso económico no
el plano de la recaudación en materia de tributos
provenientes de comercio exterior
o importaciones
sino a las cifras que exhiba la balanza
comercial.

Ahora bien, el ciudadano que tributa es el eje del
desarrollo
nacional, esto es indudable y resulta casi ocioso mencionarlo,
sin embargo esa primaria idea se asocia con otro elemento
importante y que podemos atisbar si intentamos dar respuesta a
preguntas tales como: "¿Qué hace el Estado con
nuestros tributos?", o "¿Por qué debo de tributar
si los burócratas dilapidan esos dineros?"
cuestionamientos cuyas respuestas pueden dar lugar a un
capítulo completo sobre la distorsión del "rol del
Estado como administrador eficiente de tributos", pero como
desarrollar los ensimismamientos del Estado, muchas veces
confundido con el rol del Gobierno por mera
conveniencia política en esencia no es motivo del presente
trabajo es que pasaremos a acotar lo referido a la inexistencia
de una política institucional en la SUNAT actual, y dicha
falencia tiene ciertamente un carácter etiológico casi
esotérico dado que se han unido dos entidades, repetimos,
de una genesia distinta.

En tal sentido y en pos de graficar adecuadamente
nuestra idea, anotaremos la siguiente elemental premisa: la
política tributaria y la política aduanera son una
extensión de la política
económica de un país. Entendido ello, Tributos
internos plantea su existencia funcional específicamente
en, primero, la ampliación de la base tributaria. Segundo,
aumento de la presión tributaria a índices
razonables. Tercero, fiscalización de las actividades
económicas que se realizan en el país para acotar
los dos puntos anteriores. En cambio la
funcionalidad aduanera se basa en la orientación que toman
las aduanas del mundo desde hace mas de dos décadas en
foros tales como la Organización Mundial de Comercio (OMC) y la
Organización Mundial de Aduanas, cual es la
Facilitación del Comercio
mundial. De modo innegable es así como se han venido
desarrollando las relaciones entre los diversos bloques
económicos a través de los denominados procesos de
integración de mercados, tanto
en el plano bilateral como multilateral.

Dicho principio se colige como todo aquel gestionamiento
de los servicios de aduanas como de los operadores de comercio
exterior (dentro de los cuales podemos adicionar a los servicios
gubernamentales aduanales) para eliminar trámites
innecesarios y lograr la inmediata destinación de
mercaderías para los importadores y los exportadores. De
inmediato se puede dilucidar que lo relativo a la gestión
de tributos internos difiere en su orientación a la
tributación aduanera o como también se le conoce en
el argot aduanero: "recaudación tributario aduanera".
Mientras la tributación interna proviene de la
acotación por el intercambio de bienes y
servicios dentro del territorio nacional, en el caso de la
recaudación tributario aduanera nos encontramos con que se
acota tributos provenientes del intercambio de bienes y servicios
provenientes del comercio exterior, del intercambio entre un
proveedor extranjero y un comprador nacional. Aquí debemos
detenernos necesariamente para analizar el tema arancelario,
claro, por excelencia el tributo proveniente del comercio
exterior es el que se genera a través de la
aplicación del arancel de aduanas.

Casi de manera anecdótica podríamos
referir, para coadyuvar al pretendido deslinde, que en las
relaciones comerciales mundiales luego de la segunda guerra
mundial se encausaron en los rieles del Acuerdo General de
Comercio y Tarifas (sus siglas en inglés
es GATT). La
evolución del GATT a través de
diversas reuniones o Rondas mundiales apuntaba a que el tema
arancelario dejaba de ser el leit motiv de la actividad
comercial, se daba paso a la discusión de consensos para
cultivar unas relaciones comerciales dentro de una economía de mercado en la que
el combate a las prácticas de competencia
desleal, el tratamiento de los derechos de propiedad
industrial, la propiedad
intelectual, los servicios, los temas ambientales y
ecológicos –antes inexplorados- , el dinero
negro del narcotráfico y su impacto en la
economía, etc. Por consiguiente, ya en la Ronda Uruguay ante
la inminencia de los esquemas de globalización económica en el mundo
nace la O.M.C. declarando las bases del comercio entre todos sus
miembros, esquematizándose rápidamente los procesos
de integración bajo un primer gran consenso, tanto en el
plano bilateral como multilateral, el libre mercado. Al libre
mercado en el proceso de
integración se le denomina básicamente Zona de
Libre Comercio
y es donde se produce el libre intercambio (libre de aranceles,
claro esta) de bienes y servicios.

Esto significaba reconocer formalmente lo que por siglos
se practicaba en las políticas
de comercio exterior de los países en el mundo, que
cualquier paso de integración comercial entre
países pasaba por el establecimiento de una zona de libre
comercio, de una zona libre de aranceles. Así, si
visualizamos los primeros procesos de comercio
internacional en la antigüedad, por ejemplo en el caso
de las ciudades o ciudades – estado de occidente con las de
oriente teníamos que el pago por el derecho de paso, o de
almacenaje, o de pontazgo en ciertos puntos del tráfico
comercial era el antecedente mediato del arancel,
evidenciándose un carácter ostensiblemente punitivo
que se traducía mas o menos en el razonamiento siguiente
"si quieres pasar, debes pagar", "si quieres almacenar, debes
pagar". Aun si asumimos que la autoridad oficial encargada de
aplicar dichos cobros podía tener un rango comunitario o
estatal como se desprende de su evolución histórica
mantenía inmanente el arancel ese temperamento
sancionatorio, restrictivo e inclusive prohibitivo del
comercio.

Por ejemplo en el caso de las colonias de España en
todas las Indias. En el año 1,497, a pocos años del
descubrimiento de
América, fue por Real Cédula del Rey Fernando V
que se eximía de todo impuesto o
gravamen al comercio entre ellos, pero claro, se encontraba
absolutamente prohibido el comercio entre otros reinos con las
colonias españolas. Poco después, para el
año 1503 el Rey crea la Casa de Hacienda y
Contratación mediante Real Célula del
20 de Enero para consolidar el monopolio
ibérico y en el año 1543 se decretan en todo el
nuevo continente los derechos de Aduanas, con un porcentaje del
5% del valor de las
mercaderías materia de comercio, estructurándose el
almojarifazgo como un importante mecanismo de poder y
exacción del imperio.

O en el caso de la guerra de
independencia
de EEUU del imperio británico por acciones como
la imposición del Stamp Act; pero también de
"impuestos" que
también afectaban específicamente el comercio dado
la excesiva onerosidad con que se acotaban las importaciones de
productos como
el té descargado en Boston, Massachussets, y que diera
origen al "motín del té", conocido episodio que
fuera icono de la corriente libertaria de las colonias respecto
del monopolio metropolitano y que diera paso a la nación
norteamericana.

En este punto debemos detenernos para dejar en claro que
no pretendemos señalar que el proceso de fusión en
el Perú sea un desastre o un fiasco. Pero no podemos
sustraernos a señalar situaciones negativas, mejorables,
que hay que tener en consideración para la eficiencia en el
manejo del aparato de gobierno económico en materia
aduanal. Ciertamente en países como Canadá en
Norteamérica, Brasil y Colombia en
Sudamérica y España en el viejo continente por
ejemplo se ha producido este tipo de fenómeno, pero es
clarísimo que el espejo donde se debe mirar cada
país no puede ser otro que el espejo de la eficacia de sus
sistemas
aduanales (integrados o no a tributos internos) en los procesos
de integración ya sean regionales o hemisféricos.
Curiosamente Brasil tiene la singularidad de haber pasado por
sendos procesos de fusión, ya por el año 1,934 el
Ministro Aranha unificó Hacienda en varios departamentos,
siendo uno de ellos el encargado de Aduanas, produciéndose
el primer desequilibrio técnico al surgir una suerte de
confrontación con el departamento encargado de los
tributos internos. sin embargo para los años ochenta
Hacienda y la Secretaría Federal de Ingresos, ante la
creciente actividad comercial exterior, se ve obligada a
coadyuvar la oficialización de una entidad aduanera
propiamente dicha en cuya implementación participaron
entre otras, la delegación aduanera del Perú, se
trataba del sub sistema de
Coordinación de Control Aduanero. Brasil
ciertamente se mantiene en el top ten de las economías del
mundo gracias a su potencial inmenso y al mantenimiento
de un riguroso esquema de especialización en el manejo de
los temas aduaneros en una sola entidad pero de manera
autónoma.

En el Perú se debe inmediatamente dar pasos en
esa dirección. Al margen de que se mantenga el
tema institucional burocrático en una titularidad como la
de SUNAT, no puede mantenerse esta suerte de desaprensión
hacia la temática aduanera que, no nos cansaremos de
repetir, no pasa por mostrar cuadros de alta recaudación
tributaria para justificar la improvisación y evadir la
urgencia que requirieren los retos de integración
económica.

Actualmente se continúan negociando, cada vez con
mayor intensidad y dinámica, los tratados de libre
comercio con pares tan fuertes como controversiales como es
China, o
Tailandia en el Asia, y que como
su propio nombre lo dice se traduce en un esquema de libre
competencia
internacional libre de cargas (aquí están
específicamente encuadrados los temas arancelarios y para
arancelarios). Ya se acusó una experiencia en el
Perú un síntoma negativo cuando uno de los aspectos
como el de facilitación de comercio que se veían
relegados en la negociación de TLC con los
Estados Unidos
de Norteamérica de modo que hubo la necesidad de emitirse
una Ley de Facilitación de Comercio. No hay que olvidar
que la realidad va mas allá del derecho y en nuestra
región ello no se entiende aún en nuestros
días tratando los gobernantes, especialmente los de corte
populista, de que por ley se cambie una realidad.

Autor:

Carlos Alberto Pajuelo Beltrán

Agente de Aduanas SUNAT, Abogado & Consultor
Aduanero.

Docente Universitario en las Catedras de Derecho
Aduanero & Criminología